一歐盟新化學品政策的產生歐盟化學品的現行管理體系將市場上的化學品劃分為"現有"化學品和"新化學品"。"現有"化學品系指1981年以前首次上市的化學品，而"新化學品"則是指1981年9月以后進入市場的化學品。上個世紀90年代后期，歐盟在對其現行化學品管理法規的審查中發現，對于在共同體市場中占有舉足輕重位置的"現有"化學品的性質，現行法規不能提供充分的信息，公眾對很多化學品的危險性缺乏了解；現行的風險評估過于緩慢，不能在理的時間內完成風險評估；將過多的提供危險證據的負擔加在政府機構身上，也就是由政府承擔化學品安全的責任；對"新化學品"投放市場的要求要遠遠嚴于適用于"現有"化學品的現行規則，這一事實已經成為創新的障礙。因而，歐盟部長理事會和歐洲議會明確地表示要制定更為有效的機制和程序，將提供現時使用中的化學品的危害、風險信息和減少風險的措施的義務，更多地放到產業界，這樣會為危險物質的安全使用樹立更強的信心。產業界也對新政策的取向表示歡迎，并普遍同意，只要能夠保持歐盟化學工業的競爭性，應賦予各公司對其生產的化學品的安全性更大的責任。同時，新政策要能夠滿足歐洲社會公眾對化學品對健康和環境潛在影響的關心。1998年4月，歐盟環境部長理事會要求歐盟委員會提出新的化學品政策戰略草案；2001年2月，歐盟批準了企業總司和環境總司起草的《未來化學品政策戰略白皮書》；2002年5月，歐盟企業總司組織完成了新化學品政策對商業影響的評估報告；2003年5月，歐盟委員會推出了化學品新法規草案。新政策的法律基礎是《建立歐洲聯盟條約》的第95條，與維護內部市場的目標一致，確保較高水平的健康、安全、消費者保護和環境保護。在實施所需措施的方式上，采取了“預防原則”。二新化學品政策的戰略目標在《未來化學品政策戰略白皮書》中，歐盟委員會闡述了通過一個化學品注冊、評估和許可的系統確保高水平化學品安全性的戰略，這個系統被稱之為“REACH系統”。白皮書包括7大目標，這些目標要在可持續發展的整體框架中取得平衡：保護人類健康和環境保持和加強歐盟化學工業的競爭性預防內部市場的破裂增加透明度推廣非動物試驗符合歐盟在WTO項下的國際義務　　歐盟委員會認為，新的REACH系統將使歐洲就化學品生產商和進口商提供的健康和安全保證而言，比大多數其他國家處于領先地位。三REACH系統概要注冊（Registration）：這是REACH系統的主要要素。生產商和進口商應在注冊文件中表明他們正安全地經營著其化學物質。要求各個公司對每年每個生產商或進口商生產或進口量為1噸或1噸以上的所有物質進行注冊，注冊在一即將創建的獨立機構管理的中央數據庫。注冊所要求的信息在很大程度上取決于產量或進口量，也可根據固有的性質或用途予以取舍。連同其他事項，注冊要提供以下信息：每種物質的固有特性（如物理和化學的、毒理學的和生態毒理學的特性）和危害。動物試驗要保持在最低限度并通過共享現有資料而降低成本。化學物質的預期用途，這種物質是否或如何與人或環境接觸（稱之為暴露設定）。對人體健康和環境的風險分析。生產商或用戶如何處置與該物質使用相關的危險的說明。對不引起關注的少量化學品（少于100噸／年），只要注冊即可。預計所有物質中大約80％只需注冊。生產量較大的物質還要經過評估。對于人們關注的物質，如有跡象表明會引起嚴重慢性疾病的物質，也要評估。為了應對大量現有物質，擬定了分階段的方式，根據物質量或危害程度分別設定注冊的最終期限（例如，所有上市量1000噸以上的物質和所有1噸以上的CMR物質，要在3年內注冊）。評估（Evaluation）：注冊資料應由各成員國的主管機構審核。對于上市量在100噸以上的物質，標準評估是強制性要求，主要目的是減少動物試驗。如果各成員國擔心由化學物質所致的潛在危險或注冊文件的質量，他們有機會對任何物質進行評估（進行優先評估）并可要求附加信息或試驗。許可（Authorisation）：新政策通過要求使用"許可"來管理最危險的物質。這種許可將允許某些條件下的特殊使用，也就是政府對極為關注的物質按其某一用途的使用方式給予授權。申請許可的各公司必須表明，他們能充分地控制該化學物質產生的危險，或是表明，該物質的社會、經濟利益遠勝過其危險。　　需要取得許可的物質是那些表現出某些特性的物質：CMRs（所有1類或2類致癌物質、誘導基因突變的物質或對生殖有害的物質），PBTs（持久的、生物累計的和有毒的物質），VPVBs（非常持久、高生物累計性物質）。引起同等程度關注的內分泌破壞物質和其他物質需在一事一議的基礎上取得許可。四REACH系統的適用REACH系統的主要要求直接適用于化學物質的生產商和進口商。他們要提供其化學品性質的資料、進行安全評估以及制定降低風險的措施。下游用戶將獲得他們所購買化學品的安全信息。他們需要確認其客戶（即其他產業部門和消費者）能安全地使用其產品。當一化學品以最初注冊時未曾預料到的方式使用時，應向中心機構（REACH系統的管理機構）報告新的用途或降低風險的措施。每年每生產商或進口商生產量或進口量在1噸以上的化學物質，都要在REACH系統中注冊。對中間體和聚合物另有特殊規定。某些中間體（用于制造其他化學物質的化學物質）要進行注冊，但只需與其減少的風險相稱的簡化信息。某些聚合物也有簡化的注冊要求。沒有危害的聚合物將予豁免。配制品（如油漆這樣的化學品混合物）：由于REACH系統是以物質為基礎的，因此是配制品中的化學物質需要注冊，而非配制品本身。商品（例如，鞋類和紡織品）：只要一商品在正常使用或處置中釋放大量有害物質，如果該物質尚未注冊，該商品的生產商或進口商要向REACH系統注冊該物質。五注冊時間表市場上已有的化學物質要分階段逐步進入REACH系統。首先要注冊的是生產量大的和CMRs物質。注冊的最終期限將自法規生效當年起算：3年內，大生產量化學品（每個生產商或進口商每年1000噸或以上）和低量的CMRs；6年內，生產量在100－1000噸的化學品；　　11年內，低生產量化學品（1－100噸）。六REACH系統對產業界的影響注冊成本：根據2002年歐盟企業總司組織的《商業影響評估報告》（BIA）估算，產業界將要負擔的注冊和試驗的直接成本將達14．7億歐元；估算的最大可能值為36億歐元。根據歐盟委員會服務機構的測算，在這些直接成本之外，對于產業界和社會整體而言，直到2020年，間接成本將在140億至260億歐元之間。委員會擬在正式議案提出后，根據網上咨詢的輸入信息提出正式的商業影響評估報告。對創新和競爭性的影響：為有助于保持競爭性，REACH的目標之一是促進研發和創新。5年內，用于研發導向的產品和工藝中的化學物質無需注冊（還可繼續延續5年）。對于新化學物質，REACH注冊的閾限（1噸／年）遠高于現行的10kg的閾限。對特殊物質"許可"的要求會鼓勵各公司增強發現更安全替代品的研究。因此，新系統會對創新和保障競爭性產生積極影響。數據共享：鼓勵同一物質的所有注冊人引用相同的數據。當注冊人共享數據（如避免重復性的動物試驗）時，他們也應以公平的方式分攤相應的費用。對中小企業的影響：中小企業是歐盟化學工業的重要組成部分。既然安全性是首要關注點，REACH的信息要求與產量、化學品的用途和性質有關，而不考慮公司規模，也不考慮公司的營業額和雇員數量。　　許多將受目前法規議案影響的中小企業是那些"下游用戶"，就是那些購買化學品用作自己產品成分的公司，或是以工業化或專業的方式使用化學品。作為在價值附加鏈條上的結果，大多數化學品在它們為下游用戶所用時已經注冊。所用化學品的大多數使用方式已經涵蓋在注冊人所進行的安全評估中。這將有利于下游用戶確保高水平的化學品安全性.本身是生產商的中小企業也能利用REACH系統所創造的創新激勵機制，諸如：對用于科學研究或產品導向、工藝導向的研究與開發的物質免除試驗要求。對許可范圍之外的低量物質減少信息要求（注冊閾限為1噸／年的生產商或進口商，對介于1至10噸的物質一般只做試管試驗）。這應能減少中小生產企業的成本，他們大多在這個范圍內經營。　　管理性負擔和費用可部分地在注冊前的過程中由各注冊人分擔。七REACH系統的主要益處REACH系統的益處是雙重的，通過更好的和較早的鑒定化學物質的性質并通過新的化學物質注冊、評估和許可的框架，將減少對人類健康的危險并改善環境質量。這些影響是難于用金錢來衡量的。在環境收益之外，更重要的可預期收益是大眾健康的改善。對化學品使用危害的鑒別和更佳的風險管理將可防范對化學品暴露所引發的健康問題，例如，降低疾病發生并阻止死亡，減少國家衛生系統的費用。　　歐洲的化學工業將獲益于單一的歐盟法規體系、確定最終期限的決策和其產品高質量的形象。化學品的下游用戶將得到其所購買的每一化學物質安全使用的有關信息。他們將與其供應商有更密切的接觸，并將能確保對其工人的更佳防護。他們的產品對消費者和環境將更加安全。基于在職業衛生領域對REACH系統所做的一項獨立研究結果表明，在30年的期間內，職業衛生領域的可能受益估計在180億至540億歐元之間。八新法規批準前的咨詢工作在起草新法規之前和整個起草過程中，歐盟委員會與各成員國、第三國、產業界和非政府組織進行了廣泛的信息接觸，既包括非正式的接觸，也通過許多工作組進行咨詢。各成員國：通過會議與主管機構定期接觸。若干成員國加入了技術專家工作組。很多成員國提供了立場報告。第三國：收到大量第三國的立場報告、"非書面"報告和信函，強調了第三國或第三國產業協會的觀點，并舉行了多次會議和研討。產業界：很多代表產業界不同分支的產業協會就化學品戰略提交了立場報告。雙邊會談和參加產業界組織的不同會議可以定期交換觀點。不同產業組織提名的專家參加了技術專家工作組。　　非政府組織：非政府的消費者組織和動物福利組織也都就化學品戰略提交了立場報告。主要的環境非政府組織和歐洲消費者組織受邀出席了主管機構的會議。動物福利組織也有機會在若干場合表達他們對動物試驗的關注，包括在歐盟委員會與各成員國主管機構為保護實驗動物舉行的會議上表達其關注。若干非政府組織提名的專家參加了技術專家工作組。九歐盟提出新化學品政策的國際環境由于化學品的國際間貿易，化學品的安全性是全球性關注的問題，這一點由這個領域中大量的國際性活動表現出來。聯合國環境規劃（UNEP）：這是一項正在制定的國際化學品管理戰略步驟，于2005年晚些時候召開高層次多部門的會議。2002年9月在約翰內斯堡的可持續發展世界峰會上達成協議，要求到2020年化學品應以對人類和環境重大負面影響最小化的方式使用和生產。經合組織（OECD）啟動了一項合作行動項目，以系統化的方式用于高生產量（HPV）化學品的試驗和評估。當鑒別出重要的數據差異或提出重大關注時，則建議進一步進行調研、深度評估或采取風險評估措施。一些國際公約已經得到批準，旨在減少與化學品相關聯的風險。比如對特定危險工業化學品和農藥進行預先通知的《鹿特丹公約》，為控制某些危險物質的貿易建立了一個系統。1998年歐盟簽署了該公約，并于2002年12月20日批準。歐盟的6個成員國也已經簽署了這個公約。關于持久性有機污染物（POPs）的《斯德哥爾摩公約》規定了對12種POPs的生產、使用、進口、出口、處置和釋放的控制。公約禁止故意生產和使用POPs以及開發新的POPs，而且也旨在使非有意產生的POPs的釋放最小化。2001年歐盟及其各成員國簽署了POPs公約，但尚未批準。　　歐盟委員會積極參與正在進行的關于化學品分類和標簽的全球協調化體系（GHS）的談判。歐盟委員會積極參與化學品安全性跨政府論壇，這是一個各政府、跨政府機構和非政府機構集會的論壇。旨在推動化學品的風險評估和化學品的良好環境管理。十REACH系統與WTO規則的一致性歐盟委員會指出，WTO的規則允許各成員方制定他們認為適當的措施以保護公眾健康，只要這些措施對其他成員是非歧視性的。規則還要求要制定的法規與所述的目標相稱。他們認為，REACH系統的設計將歐盟的化學品生產商和非歐盟的化學品生產商置于同等地位，對進口化學品的要求與對歐盟境內生產的化學品的要求是完全相同的。　　REACH系統也考慮了關于化學品的非歐盟資料和試驗結果，特別是那些國際公認的試驗所產生的結果。所制定的要求是保證達到既定的健康和安全目標的最低需要，為減少系統的成本和負擔已經做出了極大的努力。